El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pedro Cruz Villalón, Presidente, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Fernando Garrido Falla, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez y doña María Emilia Casas Baamonde, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY la siguiente S E N T E N C I A
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2.853/98, planteada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en relación con la posible inconstitucionalidad de los siguientes preceptos de la Ley Foral 9/1996, de 17 de junio, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Foral de Navarra: art. 18.3 B) B1; Disposición derogatoria 1 a) y b) [en lo que hace a la derogación del art. 17.2 b) y de la Disposición adicional primera, 3, de la Ley Foral 6/1987, y del art. 22.5 y la Disposición transitoria décimo tercera de la Ley Foral 2/1993, modificada por la Ley Foral 8/1994] y Anexo (en cuanto a la delimitación de las zonas periféricas de protección de las Reservas Naturales 9, 10 y 11). Han comparecido el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, el Fiscal General del Estado, la Diputación Foral de Navarra, representada por su Letrado don José Antonio Razquin Lizarraga, y el Parlamento de Navarra, representado por su Letrada doña Esther Díaz Rivas. Ha sido Ponente el Magistrado don Julio Diego González Campos, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. ANTECEDENTES
1. Con fecha 25 de junio de 1998, se registró en este Tribunal escrito de la Secretaría de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional al que se adjuntaba Auto de la Sección, de 17 de junio de 1998, por el que se acordaba elevar cuestión de inconstitucionalidad en relación con los siguientes preceptos de la Ley Foral 9/1996, de 17 de junio, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Foral de Navarra: art. 18.3 B) B1; Disposición derogatoria 1 a) y b) [en lo que hace a la derogación del art. 17.2 b) y de la Disposición adicional primera, 3, de la Ley Foral 6/1987, y del art. 22.5 y la Disposición transitoria décimo tercera de la Ley Foral 2/1993, modificada por la Ley Foral 8/1994] y Anexo (en cuanto a la delimitación de las zonas periféricas de protección de las Reservas Naturales 9, 10 y 11).
2. Los términos de la cuestión planteada, según resulta del Auto de planteamiento y documentación adjunta, se cifran en lo siguiente:
a) La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó Sentencia de 29 de septiembre de 1995, resolutoria del recurso núm. 136/91 y acumulados, por la que se anuló la Resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, de 2 de noviembre de 1990, que aprobó el expediente de información pública y técnica, y definitivamente el Proyecto 02/89, del embalse de Itoiz (Navarra). Interpuesto recurso de casación (núm. 208/96) contra dicha Sentencia, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó Sentencia con fecha de 14 de julio de 1997, parcialmente estimatoria, casando la Sentencia recurrida y limitando la nulidad del Proyecto a "la parte en que afecta a los 500 metros de la zona de protección de las Reservas Naturales RN 9, 10 y 11".
b) Interesada la ejecución de la Sentencia, la Sala proponente de la presente cuestión dictó providencia en la que se ordenaba, en relación con la suspensión de las obras de construcción del dique del embalse de Itoiz, oír a las partes sobre la incidencia en ese punto de la Ley Foral 9/1996, de 17 de junio, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Foral de Navarra. Sin perjuicio de lo anterior, se acordó también elevar a definitiva la medida de ejecución provisional acordada en Auto de 6 de marzo de 1996 en cuanto a la prohibición de llenado del embalse.
c) En lo que aquí importa, tras diversos incidentes procesales la Sección, por Auto de 1 de diciembre de 1997, acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con la Disposición derogatoria 1 a) y b) y con el Anexo de la Ley Foral 9/1996. Dicha cuestión de inconstitucionalidad, tramitada con el núm. 5.361/97, fue inadmitida por Auto del Pleno de este Tribunal de 21 de mayo de 1998. La inadmisión se acordó en razón de la omisión, subsanable, de los requisitos exigidos por el art. 35.2 LOTC.
d) Tras la inadmisión de aquella cuestión, el órgano judicial, mediante providencia de 28 de mayo de 1998, acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal, conforme ordena el art. 35.2 LOTC, al objeto de que alegaran cuanto estimasen pertinente en relación con la conveniencia de elevar la presente cuestión de inconstitucionalidad. Evacuadas las alegaciones interesadas, la Sección, por Auto de 17 de junio de 1998, acordó plantear la cuestión.
3. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional comienza señalando que esta cuestión trae causa de la pieza de ejecución de la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1997, en el aspecto en que confirma la de instancia, de 29 de septiembre de 1995, constriñendo la anulación del Proyecto 02/89, de embalse de Itoiz, en cuanto infringe la Disposición adicional primera, 3, en relación con el art. 17.2 b), de la Ley Foral 6/1987, de 10 de abril, sobre Normas Urbanísticas Regionales para la Protección y Uso del Suelo No Urbanizable. La anulación del Proyecto se ha basado en el hecho de que la zona que sería inundada por el vaso del embalse supondría la desaparición de parte de las bandas de protección de las Reservas Naturales 9, 10 y 11 (Foz de Iñarbe, Poche de Chinchurrenea y Gaztelu), al quedar bajo las aguas. Tales bandas de protección están sujetas por la Ley Foral 6/1987 al mismo régimen de protección de las Reservas.
Una vez interesada la ejecución de Sentencia, y requeridas las partes por el órgano judicial para que alegaran lo que estimasen pertinente en relación con la incidencia en el caso de la Ley Foral 9/1996, de 17 de junio, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Foral de Navarra, se alegó por la Administración del Estado y por la Comunidad Foral que era preciso declarar la imposibilidad legal de ejecución del fallo (art. 107 LJCA), toda vez que se había producido un cambio en el panorama normativo: La Ley Foral 9/1996 deroga expresamente el art. 17.2 b) (determinante del sentido de la Sentencia cuya ejecución se pretendía) y la Disposición adicional primera, 3, de la Ley Foral 6/1987, así como el art. 22.5 y la Disposición transitoria décimo tercera de la Ley Foral 2/1993 (que confirmaba el régimen establecido en la Ley Foral 6/1987). Como consecuencia de este nuevo marco legal, las Reservas Naturales no tienen que contar necesariamente con bandas de protección; de tenerlas, se permiten en ellas actividades constructivas ligadas a obras de interés general [art. 18.3 B)] y, en particular, respecto de las tres Reservas Naturales afectadas por el embalse de Itoiz, se dice en la Exposición de Motivos, y se especifica en el Anexo de la nueva Ley, que en la parte referida a la zona inundable no habrá ya bandas, estimándose como protección suficiente la lámina de agua resultante del llenado del embalse.
El órgano judicial advierte, a continuación, que el Tribunal Supremo no hizo consideración alguna sobre la incidencia en el caso de la Ley Foral 9/1996, pues se atuvo en su juicio a la norma vigente al tiempo de dictarse Sentencia. Consecuencia de ese criterio fue que denegase el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad. Ahora, sin embargo, en trámite de ejecución se trata de materializar las consecuencias de una Sentencia dictada a la luz de una norma ya derogada, suscitándose entonces la imposibilidad de ejecutarla a partir de la nueva legislación.
Para la Sala, la cuestión cumple todos los requisitos de procedibilidad, pues: a) la decisión a que se llegue en el incidente de ejecución depende de la validez de la Ley cuestionada; b) el procedimiento que debe tenerse por concluso hay que referirlo al incidente de ejecución; c) la Ley Foral 9/1996 no es sólo fruto de la Sentencia de 29 de septiembre de 1995, sino muy especialmente del Auto de la Sala proponente de 6 de marzo de 1996, por el que se ordenó la suspensión de las obras del dique; el modo de plasmarse la ejecución se adelantó de forma provisoria en ese Auto, de manera que lo que se ventila es si esa forma de entender ejecutable la Sentencia ha quedado enervada por la Ley Foral 9/1996; d) aun cuando la Sentencia ejecutoriada es posterior a la Ley Foral 9/1996, el efecto de imposibilitar la ejecutoria venía ya planteado desde el momento en que se había resuelto cómo ejecutarla provisionalmente.
Tras extenderse en la exposición de una serie de circunstancias que, en opinión de la Sala, abonan la idea de que la Ley cuestionada tiene su origen -pese a tratarse, en apariencia, de una ley general y abstracta- en la Sentencia de 29 de septiembre de 1995 y en el Auto de ejecución provisional de 6 de marzo de 1996, el órgano judicial pasa a relacionar las infracciones constitucionales que cabe imputar a la Ley Foral 9/1996. Así, la Sala se plantea, en primer lugar, su compatibilidad con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), lo que lleva a dilucidar los límites, para este caso, entre el legítimo arbitrio del legislador y la arbitrariedad constitucionalmente proscrita y plantea la cuestión de si el juicio acerca de la constitucionalidad de una norma debe ceñirse a lo que se deduzca de su literalidad o si cabe involucrar y examinar las causas que llevan a esa norma. En segundo lugar, y como quiera que la Sala cree estar ante una norma pensada por y para lo fallado en su Sentencia de 29 de septiembre de 1995, se plantea la duda de su compatibilidad con el art. 24.1 CE, desde el momento en que no es una ley encaminada a subsanar un defecto o motivo de nulidad de un acto apreciado en una Sentencia, sino que, lejos de subsanar, esto es, de amoldar el acto a la ley infringida, modifica el ordenamiento para, manteniendo el acto, hacer que el Derecho sea conforme a lo actuado. Por último, desde el momento en que por la Ley se decide no ya suprimir las bandas de protección para las tres Reservas afectadas, sino delimitar -en el Anexo- esas bandas, se duda nuevamente de su compatibilidad con el art. 24.1 CE, en el sentido de que en una norma con rango formal de ley se concreta ya la extensión y delimitación de las bandas, con el resultado de que, dada la forma de ley con la que se reviste, esa decisión no puede ser revisada en vía contencioso-administrativa.
El Auto de planteamiento se centra, a continuación, en el análisis detallado de la posible infracción del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE). A la vista de la jurisprudencia en la materia, concluye la Sala que el cambio normativo que hace imposible la ejecución de una Sentencia no integra el supuesto del art. 107 LJCA cuando se ha buscado de propósito para soslayarla. Con todo, y como quiera que en el presente caso se está ante una ley, el principio de interdicción de la arbitrariedad ha de manejarse con matices y cautelas. A juicio de la Sala, la jurisprudencia constitucional sobre la cuestión se ha forjado con ocasión del examen de supuestos distintos al de autos: normas que modificaban sustancialmente una situación jurídica anterior o regulaciones de nueva planta; aunque, según el órgano judicial, no debe descartarse la aplicación de esa doctrina al presente caso. Así y todo, cobran mayor entidad los parámetros de arbitrariedad basados en la ilicitud constitucional del fin y en la desproporción entre éste y el medio; en este sentido, la Sala insiste en que con la Ley cuestionada se ha buscado evitar la ejecución de una Sentencia, por más que la reforma se inscriba en una nueva regulación global de los espacios naturales protegidos. El órgano judicial pondera, a continuación, los posibles argumentos en pro y en contra de la constitucionalidad de la Ley Foral, concluyendo, como razonamiento de peso en contra, que la Ley cuestionada no es una ley expropiatoria, pues no hace referencia en su contenido a la ablación de derechos concretos, sino que se configura como una norma con la que el legislador foral hace inútil un fallo judicial previo; no es expropiatoria porque no hay privación de derechos declarados en Sentencia, pues en el proceso se ejercitaron pretensiones de mera anulación (art. 41 LJCA), luego jamás habría una ejecución en el equivalente, tal y como procura el art. 105.2 LJCA o el art. 18.2 LOPJ Tampoco se atisba otra forma de ejecutar el fallo (art. 107, in fine, LJCA).
Por lo que hace a la posible infracción del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), explica la Sala que su duda se plantea en dos aspectos. De un lado, parece que se está ante una norma pensada por y para lo fallado por la propia Sala en 1995; y, por tanto, no se trata de una norma dirigida a subsanar un defecto o motivo de nulidad, sino de una Ley que pretende cambiar el ordenamiento para ajustarlo al acto declarado nulo. De otra parte, en la medida en que se hace ilusoria la ejecución de una Sentencia firme se quiebra uno de los aspectos esenciales del art. 24.1 CE; y todo ello referido a unos bienes como son los que gozan de relevancia medioambiental, y en pleitos en los que, sobre la base de un interés legitimador colectivo no ligado a la protección de bienes o derechos patrimoniales privados, se pretende la cesación de determinadas actividades lesivas. La defensa en juicio de estos bienes quedaría así inoperante, pues siempre podría hacerse lo hecho para el caso de Itoiz.
Hay, además, para la Sala, otro aspecto en el que cabe dudar de la constitucionalidad de la Ley Foral desde la perspectiva del art. 24.1 CE En la Ley Foral 6/1987 se previó que la delimitación de las bandas de protección se haría por el Gobierno Foral (Disposición adicional primera, 3) y, en tanto no se hiciese, tendrían la anchura máxima; este apoderamiento al Gobierno Foral se mantiene en el art. 22.5 de la Ley Foral 2/1993, encomendándose a los Planes de Uso y Gestión de cada Espacio, tal y como preveía inicialmente el Proyecto de lo que luego sería la Ley Foral 9/1996. En consecuencia, se trataría de una Resolución administrativa susceptible de impugnación en vía jurisdiccional. Ahora, al congelarse en una norma con rango formal de ley no ya la mera previsión de bandas de protección, sino su delimitación física, el administrado queda impedido para atacar esa delimitación, si no es en sede constitucional, lo que no se compadece con el derecho a la tutela de Jueces y Tribunales. Y todo esto viene motivado, sencillamente y según se ha expuesto, por la voluntad del legislador navarro de obviar las consecuencias de una Sentencia firme y en trámite de ejecución.
Finalmente, en el Auto de planteamiento se explica que, a la hora de concretar respecto de qué extremos de la Ley Foral 9/1996 se eleva cuestión de inconstitucionalidad, la Sala entiende que no sería procedente hacerlo respecto de la Ley en su totalidad, esto es, cuestionando la iniciativa legislativa en su conjunto, pues si bien el punto de arranque de la norma parece ser que es la voluntad de evitar las consecuencias de una Sentencia, no es menos cierto que se trata de una ley general y abstracta. La duda, por tanto, se refiere a los siguientes preceptos de la Ley Foral 9/1996:
"A) Al anexo, en cuanto a la delimitación ex lege de las zonas periféricas de protección de las Reservas Naturales 9, 10 y 11; esto es, no a la delimitación que hacen, sino a que se haga por norma con rango formal de ley. En efecto, la introducción de tal Anexo (...) tuvo por causa (...) el Auto de 6 de marzo de 1996, ya que en el anteproyecto y en el proyecto (...) lo que se preveía era que la delimitación se hiciese por la Administración Foral. Al congelarse en una norma con rango formal de ley se procura su inatacabilidad jurisdiccional, a la par que ese cambio respecto del anteproyecto y del proyecto y respecto de lo que era la previsión deducible de la Ley Foral 6/1987 podría integrar un supuesto de arbitrariedad (...).
B) Disposición derogatoria 1 a) y b), en lo que hace a la derogación del art. 17.2 b) y de la Disposición adicional primera, 3, de la Ley Foral 6/1987 y en cuanto a la derogación del art. 22.5 y Disposición transitoria décimo tercera de la Ley Foral 2/1993, modificada por la Ley Foral 8/1994. En efecto, derogados estos extremos y como cuestión ligada a la anterior, aun en el supuesto de declararse la inconstitucionalidad del Anexo, la ejecución de las Sentencias (...) en este incidente se resentiría por la nueva legislación, ya que, en definitiva, en este incidente se ventilaría la incidencia del art. 18.3 B) B1, en cuanto prevé que podrán autorizarse obras vinculadas a la ejecución de infraestructuras de interés general. Significa esto que, aun en el supuesto de mantenerse en la zona del vaso del embalse las zonas periféricas o bandas de protección, ya no se hace depender las obras constructivas de que las deterioren o no gravemente, tal y como ocurría con el derogado art. 17.2 b), cambio normativo en el que parece se ha buscado la inejecutabilidad de las (...) Sentencias (...) haciendo insoslayable la prosperabilidad de cualquier infraestructura. En todo caso, al plantearse la constitucionalidad de una Disposición derogatoria, no se trata en este momento de exceptuar la regla del art. 2.2 in fine del Código Civil, sino de determinar si concurre una circunstancia de imposibilidad legal sobrevenida para ejecutar una Sentencia (art. 107 LJCA).
C) Art. 18.3 B) B1, por razón de lo dicho en el anterior apartado. Al respecto la Sala excluye el apartado A) A1, toda vez que la Sentencia de 29 de septiembre de 1995 (...) tuvo la fase de llenado del embalse como un aspecto más de la ejecución de un proyecto constructivo como es el del embalse de Itoiz, razón por la cual aplicó el art. 17.2 b) de la Ley 6/1987".
En atención a todo lo expuesto, la Sala acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de los siguientes extremos de la Ley Foral 9/1996, de 17 de junio: Del Anexo, en cuanto a la delimitación de las zonas periféricas de protección de las Reservas Naturales 9, 10 y 11. De la Disposición derogatoria 1 a) y b), en lo que hace a la derogación del art. 17.2 b) y de la Disposición adicional primera, 3, de la Ley Foral 6/1987 y en cuanto a la derogación del art. 22.5 y de la Disposición transitoria décimo tercera de la Ley Foral 2/1993, modificada por la Ley Foral 8/1994. Del art. 18.3 B) B1.
4. Por providencia de 21 de julio de 1998, la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad y dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno y al Parlamento de Navarra, por conducto de sus respectivos Presidentes, así como al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo, se acordó publicar la incoación del proceso en los "Boletines Oficiales del Estado y de Navarra".
5. El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se registró en este Tribunal el 4 de septiembre de 1998. Como observación previa, se señala en el escrito que el órgano judicial no menciona de manera expresa ninguno de los preceptos constitucionales que se estiman eventualmente conculcados; sin embargo, y como quiera que en la providencia de admisión a trámite de la cuestión se alude a la posible vulneración del art. 24.1 CE, el escrito de alegaciones se centrará en la posible infracción de ese precepto, sin perjuicio de referirse, a mayor abundamiento, a la infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad, también apuntada por la Sala proponente.
El Abogado del Estado resume los términos de la cuestión de fondo afirmando que, para la Sala, estamos ante una Ley ad hoc, dictada con el exclusivo fin de provocar la imposibilidad de ejecutar un fallo judicial firme y que es, por ello, contraria a la Constitución. A su juicio, sin embargo, esto no es así. La Ley Foral 9/1996 tiene un contenido general y abstracto y, aunque contemple expresamente la delimitación de las zonas de protección de las reservas naturales que limitan con el embalse de Itoiz, no por ello es inconstitucional; por el contrario, el legislador foral actúa en el ámbito de su competencia, en cooperación con el Estado y en ejercicio legítimo de su libertad de opción.
Por lo que hace al Anexo cuestionado, alega el Abogado del Estado que la duda de constitucionalidad se circunscribe a que la delimitación de la zona de protección de las reservas naturales afectadas por el embalse se haga por una norma con rango de ley, entendiéndose que esta delimitación ex lege impide el acceso a la jurisdicción ordinaria. Así planteada la cuestión, entiende el Abogado del Estado que si se rechaza este motivo de inconstitucionalidad decaerán lógicamente los restantes, en la medida en que, al no cuestionarse la delimitación que la Ley Foral 9/1996 hace de las zonas de protección y dado que el embalse no les afecta, no tiene sentido cuestionar tampoco la regla de prevalencia entre el interés general y el medioambiental o ecológico que establece el art. 18.3 B) B1 de la Ley Foral 9/1996, al que, de hecho, se reconducen el resto de los motivos. En efecto, no concurre la imprescindible relevancia propia de la cuestión de inconstitucionalidad en la medida en que no sería preciso aplicar dicho precepto, que permite la realización de obras constructivas de interés general en las zonas de protección de las reservas naturales, cuando la obra constructiva en cuestión, el embalse, no les afecta. No puede omitirse que la Sentencia que da origen a la presente cuestión anuló el Proyecto porque invadía la zona de protección de 500 metros que, según criterio de los órganos judiciales, correspondía a las Reservas Naturales 9, 10 y 11. Además, la delimitación de las zonas de protección se concreta en 500 metros "a falta de esa delimitación en la fecha en que se redactó el Proyecto objeto de impugnación". Precisamente, la Ley cuestionada termina con esa indefinición y establece expresamente la protección que considera adecuada para las Reservas Naturales afectadas (pues de lo que se trata es de proteger la Reserva, no la zona de protección).
Recuerda el Abogado del Estado, a continuación, que en nuestro ordenamiento constitucional no existe una reserva reglamentaria, esto es, un conjunto de materias que no pueden regularse por ley (STC 18/1982). En el presente caso, el establecimiento por el legislador de la delimitación de las zonas de protección está especialmente justificado; el art. 18.1 de la Ley Foral 9/1996 (no cuestionado) dispone que "el Parlamento, mediante ley foral, podrá establecer alrededor de las Reservas Integrales y Reservas Naturales declaradas por ley foral, una zona periférica de protección que podrá ser discontinua, destinada a evitar impactos ecológicos o paisajísticos procedentes del exterior". Esta previsión no es sino desarrollo de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, legislación básica del Estado, anterior a la Sentencia de cuya ejecución trae causa este procedimiento, cuyo art. 18 dispone que "en los espacios naturales protegidos declarados por ley se podrán establecer zonas periféricas de protección destinadas a evitar impactos ecológicos o paisajísticos procedentes del exterior. Cuando proceda, en la propia ley de creación se establecerán las limitaciones necesarias". No hay, por tanto, al determinar por ley las zonas de protección de las Reservas (de todas las Reservas) una voluntad predeterminada y arbitraria de evitar el control judicial, sino, por el contrario el ejercicio de una legítima opción del legislador, para la que cuenta con todas las habilitaciones constitucionales, incluidas las que se derivan de los criterios de razonabilidad y motivación. De otro lado, no deja de ser paradójico, para el Abogado del Estado, que la Sala denuncie este motivo de inconstitucionalidad cuando la Sentencia ejecutoriada consideró, precisamente, que el Gobierno de Navarra no había fijado -reglamentariamente, conforme exigía la Ley 6/1987- la zona de protección, de manera que, para resolver el caso, hubo de calcular la zona de protección de acuerdo con las previsiones de la propia Ley 6/1987, que es lo que ahora se cuestiona.
Ninguna relación tiene la decisión del legislador, continúa el escrito de alegaciones, con la invocada vulneración del derecho de acceso a la jurisdicción, so pena de subvertir todo el sistema de producción normativa y control jurisdiccional. Tanto la Constitución como la Ley Orgánica del Poder Judicial han establecido un sistema jurisdiccional que excluye de la jurisdicción contencioso-administrativa el control de las leyes, asignado al Tribunal Constitucional. No tiene sentido afirmar que la regulación por el legislador de una determinada materia es inconstitucional por excluir el control contencioso-administrativo, máxime cuando se hace uso del instrumento que la Constitución ha puesto a disposición de los Jueces para poner en marcha el control de la ley, esto es, la cuestión de inconstitucionalidad. La Sala parece afirmar, en opinión del Abogado del Estado, que el control contencioso-administrativo sobre las normas reglamentarias puede ser más intenso que el que pueda ejercer el Tribunal Constitucional respecto de las leyes porque sus criterios sean más flexibles, dado que, como el Tribunal ha declarado, no es lo mismo la posición de la Administración frente a la ley que la de la ley con respecto a la Constitución. Esta afirmación no es, sin embargo, de recibo. La sujeción de la Administración, como la del Poder Judicial, lo es a la ley, en cuanto expresión de la voluntad popular. La ley sólo está sometida a la Constitución. En última instancia, el que la decisión se adopte por el legislador aporta una mayor legitimidad y garantía democráticas a su contenido, en la medida en que se somete al contraste de los diferentes grupos políticos elegidos por el pueblo, frente a las decisiones del Gobierno, que representa tan sólo al grupo parlamentario mayoritario, o de la Administración, que carece de legitimidad democrática directa.
El Abogado del Estado concluye lo anterior con la afirmación de que el derecho a la tutela judicial no se vulnera por el hecho de que el legislador decida delimitar la zona de protección de las Reservas Naturales; en caso de conflicto, y dada la especial procedencia de la norma, este derecho queda sobradamente garantizado, si concurriera derecho o interés legítimo para impugnar un acto dictado en su aplicación, por la tutela del Juez que conozca del caso, que puede impetrar el control del Tribunal Constitucional.
En relación con las restantes dudas de constitucionalidad suscitadas por la Sala, alega el Abogado del Estado, en primer lugar, que carece de relevancia la impugnación autónoma de la Disposición derogatoria en la medida en que la fuerza derogatoria de la Ley Foral 9/1996 sobre los preceptos de las Leyes citadas en el Auto se produce de manera tácita por la incompatibilidad de su contenido (art. 2.2 CC). La Disposición derogatoria no aporta contenido normativo nuevo, pues no incluye ninguna norma que no se encuentre afectada por la contradicción evidente entre, por una parte, el art. 18.1 y Anexo de la Ley Foral 9/1996, en relación con la Disposición adicional primera, 3, de la Ley Foral 6/1987 respecto a la instancia competente para delimitar las zonas de protección y su efectiva delimitación; por otra, el art. 18.3 B) B1 deroga el art. 17.2 b) de la Ley 6/1987, en cuanto excepciona las actividades constructivas de interés general de las excepciones previstas anteriormente. En efecto, el art. 18.3 B) B1 de la Ley 9/1996 permite la autorización de actividades constructivas en el interior de las zonas periféricas de protección de las reservas integrales que sean "infraestructuras declaradas de interés general o de utilidad pública", frente al art. 17.2 b) de la Ley 6/1987, que no lo permitía cuando deteriorasen gravemente las zonas de protección.
Por ello, a juicio del Abogado del Estado, lo que debe analizarse es la constitucionalidad, desde la perspectiva del derecho a la ejecución de las Sentencias, de la modificación del régimen de actividades constructivas en las zonas de protección de las Reservas Naturales, que constituye el aspecto innovador del art. 18.3 B) B1 de la Ley Foral 9/1996, y que es el que se razona en el Auto de planteamiento. Insiste el Abogado del Estado, no obstante, en que si no se cuestiona la delimitación sustantiva de las zonas de protección que realiza la Ley Foral y el Tribunal rechaza el motivo de inconstitucionalidad alegado en primer lugar, poco sentido tiene analizar este nuevo reproche, pues la zona de protección que delimita la Ley Foral 9/1996 no resulta afectada por el embalse. No se da el necesario juicio de relevancia, en la medida en que la nueva ponderación de intereses del precepto cuestionado no afecta a la Sentencia que se pretende ejecutar y, por tanto, ninguna relación tiene con el proceso y con el derecho a la ejecución de Sentencias, sin perjuicio de su perfecta constitucionalidad.
En relación con la constitucionalidad del cambio de criterio del legislador, alega el Abogado del Estado que existe un cambio evidente en relación con las actividades constructivas admisibles en el ámbito de las zonas de protección, si bien es cosa distinta que el mismo sea en sí inconstitucional y no entre dentro del ámbito de actuación del legislador. En efecto, en la valoración del equilibrio entre el interés medioambiental y el desarrollo social y económico que representa una obra de interés general (como ocurre en el caso con el embalse de Itoiz, cuya justificación se explica con detalle en la Exposición de Motivos de la Ley estatal 22/1997), el legislador entiende que debe prevalecer este último. No cabe duda de que esta decisión forma parte del ámbito legítimo de opción del legislador y nada cabe imputar a la Ley Foral 9/1996. Por ello, el Auto no cuestiona tampoco aquí la regulación sustantiva de la Ley Foral, sino la incidencia que tiene en relación con el derecho a la ejecución de Sentencias, porque la Sala sostiene que el propósito deliberado del legislador ha sido el de enervar la ejecución de un fallo adverso a la Administración.
El Abogado del Estado admite que la nueva delimitación de las bandas supone la imposibilidad legal de ejecutar la Sentencia. Ahora bien, esto no es por sí mismo inconstitucional. El derecho a la ejecución de Sentencia no es absoluto, y se ha admitido que en determinados supuestos la ejecución puede devenir legalmente imposible (SSTC 153/1992, 41/1993). En el presente caso concurre una imposibilidad legal evidente y que no puede ser tildada de inconstitucional por cuanto responde a una decisión del legislador razonable y motivada, para la que dispone de plena competencia dada la efectiva concurrencia del interés general en la obra y la necesidad de ponderar los distintos bienes en conflicto en la zona de protección de la Reserva. En este sentido, no se puede equiparar la jurisprudencia dictada sobre la ejecución de fallos condenatorios de la Administración con el legislador, so pena de incurrir en un grave error de concepto, al equiparar la situación de la Administración frente a la ley con la del legislador en relación con la Constitución.
La Sala, continúa el escrito de alegaciones, invoca el art. 24.1 CE (no menciona el art. 117.3 CE), que reconoce el derecho de todos a la tutela judicial efectiva. Ello exige la localización del titular al que presuntamente se ha enervado su derecho a la ejecución. De esta manera, admitida la imposibilidad legal de ejecutar el fallo, se podrán plantear otros medios de ejecución sustitutorios o subsidiarios. Pero lo cierto es que en este caso no puede afirmarse que exista algún titular del derecho perjudicado por la Ley, pues no puede olvidarse, como señala la Sala, que los recurrentes no ejercitaron una pretensión de reconocimiento de una situación jurídica individualizada, sino de mera anulación; a ello ha de añadirse que la legitimación que ostentan procede de la acción pública que la Ley Foral 6/1987 (y, en similares términos, el art. 43.1 de la Ley Foral 9/1996) les reconoce para la defensa de la Ley que protege el medio ambiente, y en los términos en que ésta lo protege. La inejecución del fallo por imposibilidad legal no afecta a ningún derecho de carácter subjetivo y, por tanto, no tiene carácter expropiatorio. Siendo el fundamento de la legitimación de los recurrentes la propia Ley, resulta paradójico que la imposibilidad de ejecutar una Sentencia en la materia regulada por la Ley misma causada por una decisión del legislador pueda vulnerar el art. 24.1 CE. Por ello, a todo lo anterior hay que añadir que no existe, en este caso, derecho subjetivo alguno de carácter moral o patrimonial que sufra perjuicio por la inejecución en sus términos de la Sentencia; la cuestión que se ventila tiene un carácter puramente objetivo, en cuanto lo es la determinación del equilibrio de intereses en materia de medio ambiente y desarrollo económico y social.
A mayor abundamiento, concluye el Abogado del Estado, no puede dejar de señalarse que el cambio normativo denunciado se ha producido también (y no cabe pensar que haya sido con el propósito deliberado de inejecutar la Sentencia) en el Derecho y la jurisprudencia comunitarios. En efecto, la Directiva 92/43/CEE ha modificado, como subraya el Tribunal de Justicia en Sentencia de 11 de julio de 1996 (Asunto C-44/95), el estricto criterio de la Directiva 79/409/CEE, permitiendo que en determinados supuestos los intereses sociales y económicos puedan predominar sobre los medioambientales. Tampoco puede omitirse, en esta línea, que la legislación foral ha debido acomodar sus criterios a la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de obras de interés general, y la necesidad de arbitrar formas de cooperación para la realización de proyectos y actuaciones administrativas en las que inciden diversos títulos competenciales, como refleja el contenido del Real Decreto-ley 3/1992 y la Ley 22/1997.
Por lo expuesto, el Abogado del Estado interesa del Tribunal que dicte Sentencia desestimatoria de la cuestión.
6. La Diputación Foral de Navarra presentó su escrito de alegaciones el 11 de septiembre de 1998. En el escrito, que se inicia con una detallada exposición de los antecedentes del caso que ha dado lugar al Auto de planteamiento, se suscita, como cuestión previa, la posible inadmisibilidad -ahora desestimación- de la cuestión promovida por la Sala. En esta línea, se recuerda que la misma Sala ya elevó en su día otra cuestión en este mismo caso y que la misma fue inadmitida, por omisión de los requisitos subsanables del art. 35.2 LOTC, mediante Auto del Pleno de 21 de mayo de 1998. La Sala se ha limitado ahora a pretender subsanar aquellos defectos de tramitación, pero lo hace incumpliendo de nuevo los requisitos del art. 35.2 LOTC. Y ello porque no se reinicia el trámite de planteamiento de la cuestión, sino que la Sala se limita a otorgar un plazo común de audiencia a las partes y a reproducir el contenido del Auto de planteamiento de la primera cuestión; además, y sin perjuicio de la complejidad que entraña ese proceder, el trámite de audiencia se formuló en términos genéricos e imprecisos. De otro lado, en el segundo apartado de la providencia por la que se dio audiencia a las partes no se citaba, como supuestamente infringido, ningún precepto constitucional. Por tanto, la Sala no ha observado cabalmente las formalidades del trámite de audiencia.
Por lo demás, y para la Comunidad Foral, el Auto de la Sala incurre en un grave error, hasta el punto de resultar incongruente. En efecto, como la propia Sala reconoce, estamos en ejecución de una Sentencia firme del Tribunal Supremo, por lo que sobran todas las referencias a la Sentencia de la propia Sala de 1995 y a los Autos de ejecución provisional de la misma, debiendo destacarse que la Ley cuestionada es anterior a la Sentencia firme a ejecutar. El Auto de la Sala tilda de caprichosa la delimitación de las reservas naturales llevada a cabo por la Ley Foral 9/1996, desconociendo que no radica ahí el motivo de la anulación parcial del proyecto; se cuestiona, además, la corrección de la Ley Foral 6/1987, que es precisamente la norma que ha motivado la anulación parcial.
En segundo lugar, continúa el escrito de alegaciones, la Sala interpreta la voluntad del legislador a partir de noticias aparecidas en los medios de comunicación, lo que constituye un método improcedente. La Sala, por otra parte, admite el carácter general y abstracto de la Ley cuestionada y no plantea una verdadera duda acerca de su constitucionalidad, sino que expone distintos argumentos en favor y en contra, solicitando del Tribunal que se pronuncie al respecto, lo que también hace incorrecta e inadmisible la cuestión. Por último, en el Auto se considera que la Ley Foral cuestionada trae causa de la Sentencia de la propia Sala de 1995 y del Auto de ejecución provisional, siendo evidente que esa idea cae por sí sola, pues esa Sentencia estaba recurrida en casación y fue rescindida por el Tribunal Supremo en 1997; además, el carácter general de la Ley Foral es manifiestamente más amplio que el de un supuesto concreto, como es el resuelto por la Sentencia. Por tanto, es completamente rechazable la presunción de la Sala acerca del motivo que impulsó la elaboración de la Ley Foral 9/1996; su sola razón de ser está, por contra, en el propósito político de regular en un texto legal los espacios naturales de Navarra.
En definitiva, la Comunidad Foral concluye que no se ha cumplimentado correctamente el trámite de audiencia previsto en el art. 35.2 LOTC y que el Auto de la Sala lleva a cabo un planteamiento erróneo e incurre en falta de claridad y precisión, por lo que procede su inadmisión (ahora desestimación).
El escrito de alegaciones de la Comunidad Foral se centra, a continuación, en la identificación de los preceptos constitucionales supuestamente infringidos. Tras reiterar sus críticas a la imprecisión y falta de claridad del Auto de planteamiento, alega la Comunidad Foral que, vistos los términos de dicho Auto y el contenido de la providencia de admisión a trámite de la cuestión, el examen de constitucionalidad habrá de ceñirse a la posible infracción del art. 24.1 CE. Ello no obstante, y dada la profusión argumentativa de la Sala, el escrito de alegaciones también habrá de ocuparse de la pretendida vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE).
En esta línea, y tras un detallado examen de la génesis y el contenido de la Ley Foral 9/1996, se alega que dicha Ley constituye una regulación general y abstracta de los espacios naturales protegidos en Navarra. Tiene un amplio contenido que va más allá de las zonas de protección de las Reservas, que sólo constituye un extremo concreto de su regulación, y no altera la delimitación de las Reservas Naturales ya realizada por el Anexo de la Ley Foral 6/1987. En cuanto a las zonas periféricas de protección, la Ley Foral cuestionada las regula todas, con el siguiente resultado: a) fija la configuración, régimen jurídico y limitaciones de las zonas periféricas de protección, lo que constituye una regulación general y en abstracto de todas las bandas de protección; b) delimita físicamente las zonas periféricas de protección que la propia Ley Foral fija en su Anexo, determinando los límites o anchura de cada una de ellas. Por tanto, contiene también una delimitación general de todas las bandas, sin que, en lo que se refiere a las Reservas 9, 10 y 11, se eliminen o supriman tales zonas de protección; simplemente se procede al establecimiento y fijación de su dimensión exacta.
Lo anterior revela, en opinión de la Comunidad Foral, que la Ley cuestionada representa una ordenación general y abstracta, en cuyo seno se regulan, obviamente, las zonas periféricas de protección, en razón de su conexión con los espacios protegidos que constituyen su objeto. No puede afirmarse, por tanto, que se trata de una ley-medida o de caso único, y menos aún que su objeto sea soslayar una resolución judicial, especialmente cuando la Ley en cuestión precede en más de un año a la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1997.
Para la Comunidad Foral, no cabe apreciar la infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad denunciada por la Sala a quo. Tras exponer la jurisprudencia constitucional en relación con ese principio, se sostiene en el escrito de alegaciones que la Ley Foral cuestionada no es contraria al art. 9.3 CE. Se trata de una Ley anunciada por el Parlamento de Navarra desde mediados de 1994, pues en la Disposición transitoria décima de la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, se decretó la vigencia de determinadas disposiciones de la Ley Foral 6/1987 "en tanto se promulgue la Ley Foral de los Espacios Naturales de Navarra". De otro lado, el razonamiento de la Sala desconoce tanto la legitimidad de los propósitos políticos que animan la aprobación de normas legales como que ha de atenderse antes a la mens legis que a la mens legislatoris, y que ésta se expresa en los debates parlamentarios (STC 76/1996); y examinado su contenido, es evidente que la Ley Foral no es una ley singular o de caso único. Es una norma fruto de la amplia libertad de configuración normativa del Parlamento de Navarra. Y es, también, una norma absolutamente racional. Para demostrarlo, la Comunidad Foral se detiene en el examen de su justificación jurídica desde una triple vertiente: sustantiva, competencial y europea.
En relación con la sustantiva, se alega que la Ley Foral ha partido del art. 128.1 CE, el cual, en la doctrina de este Tribunal, impone la necesidad de compaginar la protección del medio ambiente y el desarrollo económico en la forma que en cada caso decida el legislador competente (STC 64/1982). Desde el punto de vista competencial, la Ley ha tenido en cuenta la reiterada jurisprudencia que demanda la necesidad de integrar las competencias estatales y autonómicas, destacando que éstas no pueden anular la decisión del Estado sobre la concreta ubicación de obras de interés general de su competencia (SSTC 149/1991, 40/1998 y 149/1998). Desde la perspectiva comunitaria europea, se recuerda la modificación introducida por la Directiva del Consejo 92/43/CEE, relativa a la conservación de hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, respecto de las obligaciones impuestas por la Directiva del Consejo 79/409/CEE, relativa a la conservación de las aves silvestres. Esta última fijaba un determinado régimen de las zonas de especial protección de las aves, que sólo podía excepcionarse por razones de carácter ecológico (interpretación señalada por el Tribunal de Justicia en la Sentencia de 28 de febrero de 1991 -As. C-57/89, Comisión contra Alemania, caso Leybucht), lo que motivó la posterior modificación de las obligaciones impuestas en la Directiva de 1979 por la Directiva de 1992, permitiendo la realización de actividades en tales zonas por exigencias económicas, en cuanto razón imperiosa de interés público de primer orden, como ha puesto de manifiesto el Tribunal de Justicia en su Sentencia de 11 de julio de 1996 (As. C-44/95, caso Lappel Bank).
Además de la justificación anterior, de carácter general, el escrito de alegaciones se centra también en la justificación singular de cada uno de los extremos cuestionados. Así, y en relación con la Disposición derogatoria, se alega que, si se tiene en cuenta la funcionalidad de una tal Disposición, es evidente el carácter infundado de la duda expuesta por la Sala, pues el efecto propio de una norma nueva es derogar las anteriores que sean contrarias a sus dictados (art. 2.2 CC); derogación que puede ser tácita o expresa, siendo la derogación expresa una exigencia del principio de seguridad jurídica. Partiendo de esa funcionalidad, es lo cierto que, en opinión de la Comunidad Foral, la norma legal cuestionada no puede incurrir en infracción constitucional alguna, en razón de su carácter instrumental o complementario de la regulación sustantiva contenida en la Ley. En otras palabras, aunque tal Disposición no existiera, o incluso se declarara su inconstitucionalidad, no por ello se alteraría el nuevo régimen jurídico establecido, toda vez que las normas expresamente mencionadas seguirían siendo expulsadas del ordenamiento por causa de su incompatibilidad con la regulación de una ley posterior.
En relación con el Anexo, que establece y delimita directamente las zonas de protección, también se defiende su racionalidad, adecuación y proporcionalidad, pues responde a criterios objetivos y proporcionados a la finalidad que se pretende: la delimitación se lleva a cabo de forma singularizada atendiendo a las características de cada reserva; su finalidad es proteger la Reserva, asegurando la razón de su creación (la nidificación de determinadas aves); la lámina de agua del embalse actuará como factor de protección de la Reserva, impidiendo el acceso y extendiendo el ámbito de protección a todo el vaso del embalse; y, en fin, tal criterio se ha aplicado a todas las Reservas que limitan con láminas de agua.
Por último, en relación con el art. 18.3 B) B1 alega la Comunidad Foral que es del todo infundada la duda de constitucionalidad basada en la idea de que la previsión de permitir la autorización de infraestructuras de interés general o de utilidad pública dentro de las zonas periféricas de protección supone un cambio normativo con el que se busca la inejecutabilidad de la Sentencia. En primer lugar, debe resaltarse que la Ley Foral 9/1996 sólo prevé y delimita la anchura y límites de las bandas de protección de las Reservas Naturales 9, 10 y 11, pero en ningún caso las hace desaparecer o las elimina; en segundo lugar, la duda parece suscitarse en el sentido de que la Sala no admite que el régimen de protección de la Ley Foral 6/1987 pueda ser mitigado por la posterior Ley Foral 9/1996; planteamiento que, en opinión de la Comunidad Foral, ha de rechazarse por las siguientes razones: a) ya la Ley Foral 6/1987 posibilitaba la autorización de obras vinculadas a la ejecución de infraestructuras de interés general, si bien su redacción condujo a una interpretación que hizo superflua o inoperante aquella previsión legal; b) la determinación de un régimen más o menos laxo de protección se halla dentro de la libertad de configuración normativa que corresponde al legislador. Por último, la posibilidad de realizar obras de interés general en las zonas periféricas de protección es racional y constitucional, siendo obvio que la protección ambiental no es el único parámetro a considerar, sino que también ha de tenerse en cuenta el desarrollo económico, compatibilizando ambas perspectivas; además, y desde el punto de vista competencial, la Comunidad Foral, en uso de sus competencias en materia de medio ambiente, no puede impedir o interferir en el legítimo ejercicio por el Estado de sus competencias, especialmente cuando se trata de obras de interés general, como es el caso previsto en el precepto; y, en fin, el Derecho Comunitario europeo permite la realización de obras por razones imperiosas de interés público, condición que concurre en las obras declaradas de interés general por las Cortes Generales.
El escrito de alegaciones se centra, seguidamente, en el análisis de la posible infracción del art. 24.1 CE. Sostiene la Comunidad Foral que el art. 107 de la Ley Jurisdiccional posibilita la inejecución de una Sentencia por causa de imposibilidad material o legal de ejecutarla, como ocurre en el presente caso. No tiene sentido, en efecto, impedir la plena realización del proyecto del embalse, con la dimensión y cotas en él previstas, cuando es lo cierto que en la actualidad, a partir de la Ley Foral 9/1996, podría realizarse. Los principios de economía y eficacia imponen que no sea posible la suspensión o prohibición de la ejecución de un proyecto que podría ya ser legalmente realizado de acuerdo con la Ley 9/1996. En este sentido, la Comunidad Foral trae a colación una reiterada doctrina del Tribunal Supremo, con arreglo a la cual la modificación posterior del ordenamiento urbanístico, de la que dimana una situación jurídica distinta de la aplicada por la Sentencia que permite la realización de la actuación, obra o proyecto anulados, supone, de acuerdo con el art. 107 LJCA, la inejecución específica por imposibilidad. Ni ese precepto de la Ley Jurisdiccional ni la doctrina del Tribunal Supremo conculcan el derecho a la tutela judicial efectiva, como se desprende de la jurisprudencia constitucional en la materia (SSTC 58/1983, 67/1984, 41/1993, 219/1994, 3/1998). Resumidamente, se alega que, en lo que aquí importa, es conforme con la Constitución que la ejecución de la Sentencia pueda verificarse de diversos modos, siendo perfectamente constitucional el supuesto de imposibilidad jurídica y material de ejecución cuando se produce una alteración sobrevenida del marco jurídico de referencia. Así se recoge en el art. 105.2 de la reciente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Adminisrtrativa.
La Comunidad Foral defiende, a continuación, que los extremos cuestionados de la Ley Foral 9/1996 no infringen el derecho del art. 24.1 CE. Es obvio que procede declarar la inejecución de la Sentencia de 1997 por imposibilidad material y legal, por cuanto el proyecto de embalse, anulado parcialmente por su disconformidad con la regulación de las zonas periféricas de protección fijadas en la Ley Foral 6/1987, es actualmente perfectamente legal conforme a la legislación hoy vigente, esto es, la Ley Foral 9/1996, pues ahora no afecta ni inunda zona periférica de protección alguna y, además, esta Ley Foral 9/1996 posibilita su realización por tratarse de una infraestructura declarada de interés general. En otras palabras, sería absurdo proceder a la ejecución específica de la Sentencia cuando la Ley Foral 9/1996 permite que acto seguido pueda ejecutarse el proyecto en el mismo lugar y con la misma dimensión.
Lo anterior no es, para la Comunidad Foral, contrario al art. 24.1 CE, pues el derecho a la tutela judicial efectiva no cubre las diferentes modalidades que pueda revestir la ejecución, siendo constitucional que el legislador establezca supuestos en que no cabe aplicar el principio de identidad y sustituirse por otra modalidad de ejecución; además, una legislación sobrevenida puede legítimamente oponerse a la ejecución específica de una Sentencia firme. Tampoco se conculca la interpretación de ese derecho, ex art. 10.2 CE, de conformidad con el art. 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Nótese, con carácter previo, que la Ley cuestionada no es una Ley de validación de actos administrativos y que en este caso no es aplicable el art. 6.1 del Convenio, toda vez que los derechos esgrimidos no son de carácter civil, sino que constituyen acciones de Derecho Público, por tratarse de una persona que pretende accionar un interés colectivo de naturaleza medioambiental.
La Comunidad Foral se detiene, a continuación, en el examen de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de la doctrina constitucional y judicial comparada sobre las leyes de validación de actos administrativos. De ese análisis se desprende que una ley que valida determinados actos anulados judicialmente no viola el art. 6.1 del Convenio si se funda en razones legítimas, pues no priva del derecho a un juicio equitativo. Si la Ley Foral cuestionada fuera, hipotéticamente una ley de validación se habría ajustado a esa doctrina, pues no ha privado del derecho a un juicio definitivo y ejecutorio y atiende a exigencias de interés general de primer orden.
El escrito de la Comunidad Foral concluye con la alegación de que el Anexo cuestionado no infringe el art. 24.1 CE al delimitar las zonas periféricas de protección. Comienza señalándose, a este respecto, que la Ley Foral 6/1987 no fijaba la delimitación de tales zonas de protección, sino que la remitía al Gobierno de Navarra, el cual no la verificó en los casos de las Reservas 9, 10 y 11; por su parte, el Tribunal Supremo anuló parcialmente el proyecto de embalse en cuanto afecta a las zonas de protección de 500 metros, en aplicación de la Ley Foral 6/1987. En su Sentencia, el Tribunal Supremo aplica directamente una disposición legal entendiendo que, en tanto se lleve a cabo la delimitación definitiva de las zonas de protección, las mismas tienen una anchura de 500 metros por mor de tal disposición; y reconoce expresamente que esa anchura es provisional o transitoria hasta que se proceda a la delimitación futura de la anchura de las zonas de protección. Con anterioridad a ese pronunciamiento del Tribunal Supremo, la Ley Foral 9/1996, en su Anexo, lleva a cabo directamente la fijación de la anchura de esas zonas, determinando al tiempo su régimen jurídico. A partir de estos hechos, es obvio, para la Comunidad Foral, que el Anexo de la Ley cuestionada no infringe el art. 24.1 CE; y ello por las razones que a continuación se exponen.
Antes de exponerlas, sin embargo, alega la Comunidad Foral que la Sala incurre en una palmaria incongruencia en la medida en que duda de la constitucionalidad de la determinación por ley de las zonas periféricas de protección, cuando es lo cierto que la Sentencia firme llevó a cabo una aplicación directa de una Ley Foral (la 6/1987), precisamente para fijar la anchura de las bandas de protección. De seguirse el proceso lógico de inferencia de ese planteamiento resultaría que el proyecto parcialmente anulado infringe una Ley Foral que ahora se nos dice que, precisamente en el aspecto infringido, resulta inconstitucional, pues no puede ser directamente la ley la que lleve a efecto la delimitación de las bandas de protección. Además, la Sala desconoce el alcance de lo fallado por el Tribunal Supremo, pues éste insistió en el carácter provisional y transitorio de su criterio de aplicación directa de la Ley Foral 6/1987.
Por lo que hace ya a las razones que, a juicio de la Comunidad Foral, abonan la constitucionalidad del Anexo en cuestión, se alega que la Ley Foral 9/1996 se ha dictado en el ejercicio de la competencia exclusiva de Navarra en materia de espacios naturales protegidos, de acuerdo con la legislación básica del Estado. Precisamente, la propia legislación básica estatal exige que determinados espacios protegibles se declaren y delimiten por ley (art. 22 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo); y, especialmente, que sea la ley de creación la que establezca, en su caso, zonas periféricas de protección (art., 18.21 de la Ley 4/1989; Ley 41/1997), habiendo sido declarados constitucionales tales preceptos por la STC 102/1995. Es más, la vigente legislación básica tampoco fija "bases dimensionales" para los espacios protegidos o, en su caso, zonas de protección (STC 69/1982). Por ello se da una perfecta coincidencia y complementariedad entre la Ley Foral 9/1996 y la Ley 4/1989.
Finalmente, la inimpugnabilidad ante la jurisdicción ordinaria de la Ley Foral 9/1996 no supone inconstitucionalidad alguna, de acuerdo con la doctrina sentada en la STC 111/1983. No hay en España reserva reglamentaria y son posibles las denominadas leyes-medida, sin que la interferencia del legislativo en el ejecutivo sea inconstitucional, no siendo la actuación de aquél controlable por el sistema de control de la actividad ejecutiva.
En razón de todo lo expuesto, la Comunidad Foral interesa que se dicte Sentencia por la que se desestime la cuestión en cuanto no cumple las condiciones procesalmente exigidas y, en todo caso, porque los extremos cuestionados son plenamente conformes con la Constitución.
7. El escrito de alegaciones del Parlamento de Navarra se registró el 15 de septiembre de 1998. Tras referirse a los antecedentes del caso y a los términos en que se plantea la presente cuestión, la representante procesal del Parlamento comienza por advertir que sorprende, cuando menos, que se cuestione la constitucionalidad de una Disposición derogatoria, cuya finalidad no es otra que explicitar, en aras del principio de seguridad jurídica, las normas anteriores a la Ley Foral 9/1996 que, por su incompatibilidad con ella, resultan derogadas. Si a lo anterior se suma el análisis de los preceptos cuestionados, los motivos por los que se cuestionan y cierta imprecisión al determinar la concreta violación constitucional en que supuestamente incurren los preceptos cuestionados, se concluye, en opinión del Parlamento, que la Sala propugna la inconstitucionalidad en su conjunto de la modificación sobre el régimen jurídico de las zonas periféricas de protección de las Reservas Naturales 9, 10 y 11 operada por el legislador foral en 1996, intentando perpetuar el régimen anterior. En definitiva, la pretensión real de la Audiencia Nacional es fosilizar el régimen jurídico preexistente; en otras palabras, se pretende dotar de validez absoluta al régimen jurídico que estableció la Ley Foral 6/1987, propugnando la inconstitucionalidad del nuevo simplemente porque incide o puede incidir en la ejecución de una Sentencia firme, y ello sin alegar tacha alguna de inconstitucionalidad que afecte a aspectos materiales o competenciales del nuevo régimen.
Esto sentado, se exponen, a continuación, las líneas por las que han de transcurrir los argumentos esgrimidos en el escrito de alegaciones del Parlamento navarro. Como quiera que la base de la duda de constitucionalidad es la pretendida ilicitud del fin que la Sala atribuye al legislador foral, que habría redundado en la infracción del art. 24.1 CE, entiende el Parlamento de Navarra que, de no ser cierta la premisa de la que parte el razonamiento del órgano judicial, deberían decaer, sin mayor análisis, los demás motivos de inconstitucionalidad. No obstante, en el escrito de alegaciones se procura dar respuesta a todas las dudas de la Sala, si bien siguiendo siempre aquel hilo conductor de sus argumentos. De otro lado, y salvo alguna precisión en lo tocante a la delimitación y concreción de las zonas de protección, no será preciso defender la constitucionalidad de cada uno de los preceptos cuestionados, dada la interrelación de los motivos alegados y el efecto que se persigue, que no es otro que la perpetuación del régimen jurídico establecido por la Ley Foral 6/1987.
El escrito de alegaciones se consagra, seguidamente, al examen de la Ley Foral 9/1996, detallando su origen, objeto, finalidades y contenido, con especial atención a la regulación de las zonas periféricas de protección instaurada con la Ley Foral. Destaca el Parlamento, sobre este particular, que se trata de una regulación general y abstracta, referida a todas las zonas periféricas. Además, la Ley Foral delimita en su Anexo las bandas de protección de las Reservas Integrales y Reservas Naturales previamente declaradas como tales por la Ley Foral 6/1987; es decir, delimita todas las zonas periféricas de protección que se establecen por dicha Ley Foral. Tal delimitación obedece, en primer lugar, a una razón jurídica: la Ley 4/1989 exige en su art. 18.1, norma básica, la regulación de las zonas periféricas de protección por una norma con rango de ley. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que, sin perjuicio de reconocer el libre arbitrio del legislador para regular cualquier materia, la Ley Foral cuestionada obedece a criterios objetivos, razonables y proporcionados a la hora de llevar a cabo la delimitación de las zonas periféricas, tal y como se explica en la propia Exposición de Motivos. Por último, el nuevo régimen jurídico se ajusta estrictamente tanto a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas como a la normativa comunitaria (Directiva 92/43, del Consejo), que permiten, por razones de alto interés público, hacer obras en zonas protegidas.
Por lo que hace a la supuesta infracción del art. 9.3 CE, alega el Parlamento de Navarra que la Sala a quo plantea en este punto el problema de los límites entre el legítimo arbitrio del legislador y la arbitrariedad proscrita por la Constitución, cuestión ésta que en nuestro sistema constitucional tiene una respuesta bien sencilla: el legislador no tiene otro límite que la Constitución misma. En este punto el escrito de alegaciones se detiene en el examen de la jurisprudencia constitucional en relación con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (con cita de las SSTC 66/1985, 108/1986 y 227/1988), concluyendo que para que una ley pueda ser tachada constitucionalmente de arbitraria debe incurrir, en primer lugar, en capricho, inconsecuencia o incoherencia creadores de desigualdad o de distorsión en los efectos legales. Por ello la doctrina constitucional exige concretar en la norma, a través de un razonamiento en detalle y una demostración convincente, los efectos legales inconstitucionales que son consecuencia de esa arbitrariedad. Es decir, el juicio de constitucionalidad de una ley ha de resolverse por un simple contraste lógico de compatibilidad entre dos normas abstractas -Constitución y ley-; y aunque es evidente que para apreciar la infracción de algún precepto constitucional puede justificarse un enjuiciamiento de los hechos por el Tribunal Constitucional, éste no puede sustituir el juicio de oportunidad política concretado en la ley.
La doctrina constitucional sobre la arbitrariedad, continúa el escrito de alegaciones, no hace más que reafirmar que es imposible situar en un mismo plano y otorgar unos mismos efectos jurídicos a los motivos del legislador y a las motivaciones necesarias de los actos administrativos. El ordenamiento exige la motivación del acto administrativo como consecuencia de la prohibición de arbitrariedad de un poder que, además de estar sometido a la Constitución, está sujeto a las leyes. En este sentido, el ejecutivo no es libre, sino que está maniatado por la ley y sujeto al control judicial ordinario. Al legislativo, por el contrario, dada su posición, no se le exige nunca esa motivación. En realidad, la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las leyes hay que encontrarla en la ley misma, y no en declaraciones políticas efectuadas al margen de la ley aun con ocasión de su aprobación y por los propios representantes democráticos. El legislador es libre y esa libertad no es controlable jurisdiccionalmente, salvo que esa libertad se concrete en la propia ley en una arbitrariedad proscrita por la Constitución.
En definitiva, para el Parlamento de Navarra la voluntad del legislador o el fin que persigue con el ejercicio de la potestad legislativa no sirven de base para enjuiciar la constitucionalidad de la ley. Por ello se impone siempre el contraste de la ley misma con la Constitución. Y la Ley Foral cuestionada supera ese contraste. El legislador foral, en efecto, es libre para establecer un régimen de protección de los espacios naturales más o menos rígido. Ninguna inconstitucionalidad por infracción del art. 9.3 CE puede derivarse del establecimiento de un régimen más laxo que el fijado por la Ley Foral 6/1987, salvo, claro está, que el nuevo régimen vulnerase algún otro precepto constitucional. Curiosamente, sin embargo, la Sala no imputa directamente ninguna inconstitucionalidad al texto legal, sino sólo a la mens legislatoris. No hay en el Auto de planteamiento ningún argumento que explique en qué consiste la arbitrariedad imputada a la Ley Foral 9/1996 más allá de la hipotética voluntad del legislador, la cual, además de ser muy discutible como voluntad mediata y única del legislador, no puede tener ninguna relevancia a los efectos aquí examinados, tal y como se desprende de la jurisprudencia constitucional.
Tampoco entiende el Parlamento de Navarra que la Ley Foral 9/1996 sea contraria al art. 24.1 CE por supuesta intromisión en la potestad jurisdiccional. En este sentido, alega que el Poder Legislativo legisla y modifica el ordenamiento dentro de la Constitución. En todo caso, lo único que le sería ilícito -por estar reservado al Poder Judicial- es pronunciarse sobre la ejecución o inejecución de una Sentencia. El poder legislativo puede hacer todo lo que constitucionalmente está en sus manos para propiciar algo que es considerado de interés público por los representantes democráticos; es decir, en el sistema constitucional español es perfectamente lícito modificar el ordenamiento para propiciar toda clase de intereses públicos, incluso legislando en contra de la doctrina jurisprudencial más consolidada. Desde luego, el Poder Legislativo no puede invadir el terreno judicial, porque es a Jueces y a Tribunales a quienes corresponde decidir sobre la ejecución de sus Sentencias. Por contra, el Poder Judicial no puede fosilizar el ordenamiento con sus decisiones; de hecho la jurisprudencia ha sido motor de la iniciativa legislativa en muchas ocasiones y motivo de perfeccionamiento del ordenamiento.
En opinión del Parlamento de Navarra, de las relaciones entre los Poderes Legislativo y Judicial establecidas constitucionalmente se concluye lo acertado de los argumentos utilizados por la Sala, hipotéticamente, para defender la constitucionalidad de la Ley Foral 9/1996. En este punto conviene recordar el funcionamiento de la división de poderes en relación con el art. 117.3 CE. De un lado, son los Jueces quienes deben decidir sobre la inejecución de sus Sentencias a instancia de la Administración en los supuestos tasados por la ley; de otro, la reserva de jurisdicción impide al Legislativo dictar una decisión jurisdiccional, pero no modificar el ordenamiento. Ello supone que es perfectamente constitucional -y, en particular, compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva- que en la ejecución de una Sentencia se sustituya la condena por su equivalente pecuniario u otro tipo de prestación por razones atendibles, de manera que también se satisface el derecho a la tutela judicial con una resolución de fondo razonada y fundada en Derecho sobre la pretensión ejecutiva formulada (SSTC 58/1983 y 219/1994). Y también son perfectamente constitucionales, además de los supuestos de sustitución de condena, los de imposibilidad material o legal de cumplimiento de las Sentencias, previstos por el art. 107 LJCA (STC 41/1993). Y suponiendo, en hipótesis, que la Ley Foral 9/1996 fuese una ley ad hoc para impedir la ejecución de una Sentencia, hay que afirmar que la Constitución no se opone a este tipo de leyes, siempre, claro está, que no vulneren los principios constitucionales.
En el presente caso, el legislador navarro se ha limitado a aprobar, en ejercicio de su potestad legislativa, un nuevo régimen jurídico sobre espacios naturales protegidos y, en concreto, sobre las zonas periféricas de protección de las Reservas Naturales sin que se produzca invasión alguna de la potestad jurisdiccional reservada a los Tribunales. La Ley Foral 9/1996, como toda norma, contiene mandatos dirigidos al Juez, pero en toda ella no hay ninguna norma que se dirija a ejecutar o inejecutar Sentencia alguna, y mucho menos la que pretende ejecutarse en el proceso a quo. Admitir, con la Sala, la imposibilidad de que el legislador foral modifique la legislación sería tanto como negarle su potestad legislativa, en la que se incluye, como es obvio, la posibilidad de modificar el ordenamiento sin que sea necesaria una causa jurídica para ese cambio. El único límite del ejercicio de la potestad legislativa es que su resultado sea conforme con la Constitución. Por ello, no vale decir, como hace la Sala, que el legislador parece haber buscado evitar la ejecución de una Sentencia mucho menos cuando la Sentencia que aquí pretende ejecutarse es posterior a la aprobación de la Ley Foral 9/1996. Admitir la pretensión de la Audiencia Nacional supondría negar la potestad legislativa, sometiendo al Parlamento de Navarra -representante de la voluntad popular- a la vinculación presente y futura de un ordenamiento declarado cerrado por el Poder Judicial, lo que vulnera los cimientos más hondos del sistema constitucional español.
El escrito de alegaciones termina con el análisis de la pretendida infracción del art. 24.1 CE por parte del Anexo de la Ley Foral 9/1996. Para el Parlamento navarro, con arreglo a nuestra Constitución la ley puede tener el mismo contenido que un acto administrativo, pues no existe una reserva reglamentaria. Es propio de la libertad del legislador decidir qué materias y con qué grado de concreción se incluyen en las leyes, sin que sea óbice para ello que una ley anterior delegara en la potestad reglamentaria del ejecutivo el desarrollo normativo de la materia que el legislador recaba posteriormente para sí.
En consecuencia, el Parlamento de Navarra interesa del Tribunal que dicte Sentencia en la que se declare la plena constitucionalidad de los preceptos cuestionados.
8. El Fiscal General del Estado registró su escrito de alegaciones el 29 de septiembre de 1998. A su juicio, la cuestión planteada satisface todos los requisitos de admisibilidad exigidos por la Ley Orgánica de este Tribunal. En cuanto hace a la supuesta infracción del art. 9.3 CE, alega el Fiscal General del Estado que este Tribunal ha matizado la aplicabilidad del límite de la arbitrariedad según el poder público de que se trate, debiendo hacerse una interpretación sumamente restrictiva a la hora de revisar la actividad del legislador (STC 239/1992). Y en el Auto de planteamiento no hay ninguna demostración convincente de la arbitrariedad del legislador foral.
Para el Fiscal General, puestos a examinar la posible arbitrariedad del legislador se hace necesario un doble análisis: La racionalidad de la Ley (STC 142/1993) y la proporcionalidad entre los fines perseguidos y los medios empleados (STC 66/1985). En el presente caso nos encontramos ante un supuesto de colisión entre bienes constitucionalmente protegidos: el medio ambiente, de un lado, y el desarrollo económico, de otro, lo que ha de llevarnos a efectuar una ponderación entre los bienes en conflicto, partiendo de la base de que no hay derechos ilimitados y, desde luego, la protección ecológica no es una excepción a tal principio. Aun admitiendo que el medio ambiente pudiera haber sufrido alguna merma con la nueva legislación foral, no puede olvidarse que la construcción de un embalse que debe servir para el abastecimiento de agua de poblaciones enteras y para convertir en regadío una gran extensión de terreno actualmente infrautilizada, con la creación de puestos de trabajo y la mejora de la calidad de vida que ello conlleva, no es precisamente un tema baladí ni de escasa trascendencia pública y social.
La Ley Foral 9/1996, continúa el escrito de alegaciones, en los preceptos cuestionados, no resulta ni carente de una finalidad objetivamente valorable, ni desproporcionada en cuanto a los medios empleados, ni ayuna de motivación explícita. Así se deduce, por lo demás, de su Exposición de Motivos, en cuyo último párrafo se justifican las zonas periféricas de protección de las Reservas Naturales con el argumento de que, "una vez concluido y en funcionamiento el embalse, la protección más eficaz de los nidos vendrá determinada por la propia existencia de la lámina de agua del embalse, que impedirá de facto el acceso al lugar de nidificación desde el pie de los roquedos".
El Fiscal General del Estado tampoco admite que la Ley Foral cuestionada suponga lesión alguna del derecho a la tutela judicial efectiva. La ejecutoriedad de las Sentencias firmes es un principio constitucionalmente protegido; ahora bien, en materia contencioso-administrativa se prevé la posibilidad de que haya supuestos de imposibilidad material o legal de ejecución del fallo en sus propios términos (art. 107 LJCA). Y tal previsión ha sido declarada conforme con la Constitución por este Tribunal (SSTC 67/1984, 41/1993). Nos encontramos también aquí con un supuesto de imposibilidad legal de ejecución de un fallo en sus propios términos, por una alteración sobrevenida del marco jurídico, lo que implica la necesidad de poner en marcha los mecanismos previstos por la Ley Jurisdiccional en su art. 107. En cumplimiento de los mismos, será la propia Sala la que determine, con audiencia de las partes, el modo de llevar a efecto el fallo.
El Fiscal General del Estado insiste, a continuación, en que, aun cuando nos encontrásemos ante una ley ad hoc, dictada para evitar la ejecución en sus términos de lo resuelto judicialmente, no por ello la norma podría tildarse de arbitraria, ni apoderaría a los Jueces y Tribunales para incumplirla. Se trataría, sin más, de una manifestación de la primacía del legislativo sobre el judicial, ínsita en el principio de separación de poderes y apoyada en el propio art. 117.1 CE. Si existe un ius variandi que faculta a la Administración para alterar en algunos supuestos la ejecución de lo fallado, con más razón y mayor amplitud debe reconocérsele al legislador.
El escrito de alegaciones termina con el examen de la posible quiebra del art. 24.1 CE derivada del hecho de que el rango de la norma hace impugnable ante la jurisdicción ordinaria la delimitación de las zonas periféricas de protección. A juicio del Fiscal General del Estado, no hay infracción alguna de aquel precepto constitucional. Y ello por dos razones. De una parte, porque en nuestro texto constitucional no hay ningún atisbo de la existencia de una reserva reglamentaria; de otra, porque la propia normativa estatal contempla la posibilidad de establecer ex lege las concretas zonas periféricas de protección de las Reservas Naturales (art. 18.1 de la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres).
En razón de todo lo expuesto, el Fiscal General del Estado interesa que se dicte Sentencia declarando la compatibilidad de los preceptos cuestionados con los arts. 9.3 y 24.1 CE.
9. Por escrito registrado en el Tribunal el 16 de septiembre de 1998, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que, por Acuerdo de su Mesa, la Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones.10. Mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 17 de septiembre de 1998, el Presidente del Senado comunicó que la Mesa había acordado dar a la Cámara por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
11. Por oficio registrado en este Tribunal el 1 de marzo de 2000, la Secretaría de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional remitió testimonio de los escritos presentados por la representación legal de la Asociación Legal "Coordinadora de Itoiz" con fecha de 29 de septiembre de 1997, 10 de junio de 1998 y 28 de febrero de 2000, para su unión al presente procedimiento, acordándose unir a las actuaciones los escritos de 29 de septiembre de 1997 y de 28 de febrero de 2000, figurando ya unido a ellas el escrito de 10 de junio de 1998. Escrito este en el que dicha representación legal solicitó de la Sala que se plantease la presente cuestión no sólo en relación con los arts. 9.3 y 24.1 CE sino también con los arts. 147 y 149.3 CE y la Ley 4/1989, de 27 de marzo.
12. Por providencia de 13 de marzo de 2000, se señaló el día 14 del mismo mes y año, para deliberación y votación de la presente Sentencia.